行政复议的设立是为了保护行政相对人的合法权益、监督行政主体积极履行自己的法定义务。行政复议的司法化是指以能够及时化解矛盾、维护相对人权益、监督行政主体正确行使权力为主要目标的行政复议具备某些司法特性。很多人从字面的意思来解读，认为将司法程序纳入到行政复议之中，这是对它的一种误解，完全忘记了它的前提。行政复议司法化的前提是必须保证行政复议制度本身所具备的效率和专业性，在此基础上吸收一些所谓司法上的做法。

一、四大困境：我国行政复议反“司法性”的表现

（一）行政复议机构的依附性和非独立性

我国的行政复议法已经明确地将复议权限和工作任务授权给复议机关所属的法制机构，依照行政复议法的相关规定，我国的行政复议权就只能由各级政府及其部门所属的法制机构行使。但是法制办并不是一个独立的机构，因此就没有独立复议权，在对外活动中也不能以自己的名义从事行政活动。而目前我国的复议机关只包括做出原行政行为的机关本身或其上一级主管部门及其同级人民政府，这样就很难保证它有自主权。虽然复议机构所从事的复议行为都是法律法规赋予的，但毕竟它是行政机构，由其所属的机关负责人领导，做出的决议也是必须经过负责人同意或集体讨论决定。

（二）行政复议机关的机构不健全

之所以会出现行政复议，多数情况下基于原行政机关在程序或专业技术上存在欠缺，既然复议机关要对这些专业问题进行分析判断，并且最后做出一个公平合理的决议，就要求复议机构的工作人员具备相当的法律素养或其它技术知识，至少不能低于原机关，否则的话很难处理那些疑难问题。目前就我国的行政复议体系来看，一方面是缺乏高素养的工作人员，另一方面缺乏相对独立系统的复议机构。前面我们分析了复议机构基本上由法制机构担任，而没有法制办的则由复议机关依据具体情形自行处理。如果由这样的复议机构体系来承担解决这种关乎人民根本利益的纠纷，不仅会浪费行政资源，更重要的是不能解决当事人之间的矛盾纠纷，进而增加司法活动的负担。

（三）行政复议不够透明

通过调查发现，我国大部分是的行政复议案件在审查处理的过程中都是没有公开。许多案件还通过调解处理，但现行法律规定，行政主体有自由裁量权和赔偿补偿案件才能在复议中调解。行政复议法规定采用书面的方式审理案件与公开原则相违背，再加上书面方式缺乏相应的操作流程和程序，自由裁量的空间大，复议结果往往不会发生本质的变化。

（四）行政复议的行政性与司法性之间存在一定的冲突

我国现行的行政复议机关与原行为机关之间是隶属关系，但是行政复议活动不同于其它行政活动，它本身具备司法性的特性，也需要公平和中立，但是这种上下级之间的隶属关系与行政复议本身所具有的司法性是有冲突的。

二、他山之石：国外行政复议司法化的特点与经验

（一）英国的行政裁判所制度

英国的裁判所指法律规定在法院外增设解决行政争议、公民之间某些和社会政策密切相关的争端的特别裁判机构。它和司法机构一样，具有相对的独立性，内部的工作人员由专业的法律人士和行政工作者担任。

裁判所具有以下特点：其一，依法设立，不隶属于行政机关；其二，内部成员独立，避免受其它机关或部门干涉而影响案件的处理，其中部长和主席由大法官决定，其它人员由部长或主席任命，但是不能是政府部门的人；其三，公平、公开、无偏私作为它们工作的三项原则。

同时，裁判所处理案件需遵循严格的程序，案件的审理不仅要注重实体公正，而且要讲究程序公正。主要有受理、收集证据、辩论等环节，以事实为依据、以法律为准绳做出决议。当事人如果对决议不服的可以向法院上诉。行政裁判所作为英国的行政复议机构，运行多年来取得了不错的效果，主要是具有独立的机构和工作人员以及高素养的专业人士，这样能够尽可能地排除干扰，确保公平和公正。

（二）德国的合理性审查和合法性审查

德国作为大陆法系的一个典型代表国家，其行政复议历史渊源较长，在魏玛共和国时期就开始出现了雏形，后来在二战后出现了行政复议的形式，到上世纪60年代初，行政复议程序已经形成。德国的行政复议分为合法性与合理性审查，而且一般情况下这两者是由不同的机关来审查的。合理性审查一般由原行政机关上级行政机关的负责人负责，而审查合法性是由专门的行政复议委员会负责。有时它们也会结合，即先审查合理性，在由复议委员会审查合法性。但是也存在例外，即行政机关的上一级是联邦或者州的最高行政机关，那么对原行政行为的审查由该行政机关自己进行。行政复议委员会是一个独立的主体，在对外发生法律效力的复议决定是属自己的名。

三、前进之路：我国行政复议司法化的重构

（一）增强行政复议主体的独立性

若要使行政复议程序能够做出一个公平公正的复议决定，则必然要使复议主体拥有独立的地位，这也是为了制衡强大的行政权和保护公民的合法权益。行政复议主体若像其它主体一样依附于其它行政机关，则该制度就会就会失去其最初衷宗旨。

纵观世界，多数国家都将设立了独立的行政复议机构，这已经是一种趋势了。而这种独立的有两种模式，英美模式和大陆模式。能否实现独立性与三个因素有关，即独立性、专业性和少数服从多数原则。我国在行政复议司法化的道路上可以以后外来的有益经验：设立相对独立的行政复议委员会，负责行政复议案件的审查和裁决；合议组织审查、裁决行政复议案件。而且还可以采取我国的民主集中制原则，摒弃负责人说了算的传统做法，由集体讨论决定。另由于行政复议具有司法性，所以行政复议的主持人能否独立关系到整个复议。据此，世界各国都是严格筛选行政复议的主持人，结合外国的一些做法，笔者认为我国行政复议主持人可以采取如下措施以确保其独立性：首先，可以借鉴英国的裁判所成员任命方式来配备我国的行政复议委员会成员，具体可由县级以上各级人大来任命复议委员会的主席，其它成员由主席自己来决定，但前提是它们必须经过严格的考核，取得相应的资格；其次，复议人员不得从事与复议无关的事，并且其薪金由复议委员会内部进行管理，而非由财政部门。

（二）保障行政复议审查的中立性

行政复议机构在处理案件时，必须像法官一样做到利益无涉性和情感自控性，即保持中立，只有这样才能做出公正合理的决议。只要其与任何一方存在着这样或那样的联系，就有可能会导致决议不公的现象，要做到中立必须做到以下两点：首先，行政复议组织要想使案件处理得合法又合理，只能依据法律和证据能够证明的案件事实来处理，一切案件无关的因素都不能考虑到其中。要想达到这一点，必须将行政复议中的领导与被领导关系逐渐削除，与当事人之间保持中立。实现这一点要具体落实到工作人员身上，借鉴诉讼上的回避制度，与案件有利害关系的人员不能参与案件的处理，否则最后的决议无效。其次，充分维护复议机关工作人员的合法利益，现行复议机构的费用和办案场所以都受制于行政机关，这样几乎无法做到中立，在以后的改革中，重视保障复议人员的合法利益，才能使它们放下顾虑来履行自己的义务。

（三）简化行政复议司法化的程序

虽然行政复议具有司法性的特征，但是不能完全就等同于按照司法机关的程序办案，否则，行政复议的优势就无法体现出来。在构建行政复议司法性的时候，必须避免两种错误的倾向。一是传统思维，即认为复议是一种行政行为，为了体现其高效率，只要设立简单的程序即可，在必要时可以省略。但实践证明，这种追求高效率而忽略程序的重要性只能导致更严重的后果，使行政复议设立的最初宗旨散失。如果摒弃程序，行政复议能否取得应有之效果就取决于工作人员的品质与专业知识，这样情形并不是我们想要的结果。另一种是按照司法机关一样设立严格的程序，这种模式是不合实际的，也会使不同制度之间出现冲突。现今我国的行政复议程序是远远不够的，许多案件都会因程序的缺失而解决得不合理，所以有必要增加一些程序。例如听证程序、复议组织的取证程序、听取当事人陈述的程序、当事人阅览卷宗程序等。

（四）处理好行政复议与行政诉讼之间的关系

在对我国行政复议司法化的完善过程中，要注意处理好行政复议和行政诉讼之间的关系，各自发挥它们的作用，避免造成司法资源的浪费。

比较它们之间的案件处理范围我们就会发现它们之间存在着不和谐之处。目前我国的行政诉讼只审查合法性而不审查合理性问题，合理性问题只能由行政复议机关来完成。然而对于相对人不服行政行为的合理性而提起诉讼的法院应否立案审查，在现行的行政诉讼法上还未进行规定。实践中，对于行政复议程序处理过的案件，无论是合理性还是合法性问题都可能进入诉讼，这样就会增加案件处理的成本。此外，我国行政诉讼法还规定在复议过程中原行为被复议机关变更，申请人对变更的行为不服的而提起诉讼的，则以复议机关为被告。那么原行为的合理性因存在着小瑕疵而被改变的，复议机关会成为被告而被法院进行审查。但是法院最后认为改变的行为合理，据此就会判决驳回原告的诉讼请求，这样就只会浪费资源。而且如果法院最后认为复议机关改变的行为不合理而撤销复议机关的行为并要求重作，这样复议机关又得重新做出决议来满足法院的要求。为了避免这种现象，复议机关在对原行为审查处理时，常常会维持原行政行为，致使行政复议失去了其原本应该具有的效果。对于这个问题的解决，在以后的行政诉讼法修改过程中，注重行政复议与行政诉讼的衔接，对复议机关作被告的情形进行细化，增设复议机关不作为被告的情形，这样就解决了复议机关的顾虑，它才能放心大胆地履行自己的义务，以便最大限度的实现行政复议制度应有的价值。